외국인 돌봄노동자 도입의 쟁점과 과제 후기문

정부가 저출생 문제 해결과 여성 인력의 활용을 목적으로 추진한 외국인 가사노동자 도입 사업에 따라, 2024년 9월부터 필리핀 출신 가사관리사 100명이 서울 소재 가구에 출퇴근하면서 돌봄 서비스를 제공하는 시범사업이 실시 중이며, 추후 이 사업의 본격적인 추진을 위한 법률안이 발의되고 있다. 그러나 본 사업과 관련하여 임금 차별 등 열악한 처우의 문제, 인권 침해 우려 등 다양한 방면에서 문제점이 제기되고 있다. 이하 발제 및 종합토론에서는 외국인 돌봄노동자 도입에 관하여 특히 법적·사회적 관점의 논의가 진행되었다.

이민정책연구원 장주영 연구위원은 ‘외국인 돌봄노동자 정책 동향 논의’를 주제로 발제하였다. 장 연구위원은 외국인 돌봄노동자 도입 논의 경과를 요약하며, 이전부터 지속적으로 인구 변화에 따른 돌봄 서비스 인력 공급 부족 문제 해결을 위하여 외국인력 도입 논의가 있어 왔고 그러한 논의의 초점은 돌봄서비스 제공자의 전문성 강화나 노동 여건 개선 등에 있었으나, 최근 외국인 돌봄서비스 정책 논의에서는 주로 저렴한 돌봄서비스 확보가 주요한 쟁점으로 부각되고 있음을 지적하였다. 특히 도입을 검토하고 있는 정책 중 법무부가 발표한 ‘저출생 추세 반전을 위한 대책’의 일환으로 ‘신 출입국-이민정책’에 따르면 외국인 가사사용인 도입을 ‘합리적 비용’으로 도입하는 방향성을 내세웠지만, 외국인 가사사용인을 최저임금이 적용되지 않는 방식으로 활용할 것인지에 대해서는 구체적으로 제시하지 않은 점 역시 지적하였다.

나아가 최근에 이루어지고 있는 외국인 돌봄서비스 종사자 정책의 한계점으로, 동일한 돌봄서비스 영역임에도 다수의 체류자격을 운영하는 경우 외국인 돌봄노동자 간에 동일한 처우가 보장되지 않을 수 있다는 점, 실제 수요의 정도 및 구체적인 수요의 양상에 대한 분석이 부재하여 실효성 없는 정책이 될 수 있다는 점, 현재 정책은 돌봄수혜자 관점에 대한 논의가 부재하다는 점, 현재의 정책이 내국인 유급 돌봄노동자의 노동시장 침해 등을 야기할 수 있고 국내에서는 돌봄서비스 공급을 주로 여성이 하고 있어 여성의 노동시장 참여 축소 우려가 있다는 점 등을 지적하였다.

한국여성정책연구원 구미영 연구원은 ‘이주 돌봄노동자 도입 방안에 대한 법적 검토’를 주제로 발제하였다. 구 연구원은 외국인 가사근로자 시범사업이 대체로 돌봄노동을 저렴하게 헐값으로 쓸 수 있게 하자는 점에 주된 관심이 있음을 지적하며, 이러한 상황 속에서 외국인이 돌봄노동 시장에 진입한 이후 이들의 근로조건이 어떻게 결정될 것인지 여부가 주요한 쟁점이 된다고 하였다. 노동법의 보호를 받는 근로자격을 인정하는 경우에도, ILO 고용 및 직업상의 차별에 관한 협약 및 우리 헌법에 근거하여 외국인이라는 이유로 이루어지는 근로조건의 차별은 엄격한 요건 하에서만 정당화될 수 있을 것이라고 주장하였고, 다른 한편 외국인 돌봄노동자를 비공식 고용관계로 근로하게 하는 경우 그들이 노동법의 보호로부터 전면 배제된다는 문제가 발생할 수 있음을 지적하였다.

나아가 외국인 돌봄노동자에게 최저임금 적용을 제외하는 방식의 정책을 운영하는 것은 국제법적, 국내법적으로 국적 및 인종 차별 금지 원칙 위반일 뿐만 아니라 주로 여성이 돌봄노동에 종사하게 된다는 점을 고려할 때 성차별의 우려가 있고, 비공식 고용관계로 외국인을 고용하는 것은 지난 70년 간 입법 부재로 방치되었던 외국인 노동자의 취약한 지위를 다시 활용하게 되는 것이며, 나아가 비공식 고용 관계로 외국인 돌봄노동자를 고용하는 것은 돌봄노동에 대한 품질 관리를 어렵게 하여, ‘양질의 돌봄’을 제공하겠다는 정책 목표와 상충함을 지적하였다.

이주민센터 친구 부대표 조영관 변호사는 한국의 이민역사에서 외국인 가사노동자는 가장 오래된 역사를 가지고 있으며 대체로 1988 서울올림픽 이후로부터 한국에 이민자 유입이 시작되었다고 하였다. 특히 영어 회화를 익히면서도 품삯이 훨씬 싸다는 이유로 불법인 줄 알면서도 고용하였다는 ‘필리핀 가정부’ 사례를 언급하며 외국인 노동자에 대한 처우를 환기하였다. 한편 외국인 가사노동자 도입 시범사업은 현재 고용허가제 방식과 체류자격 외 활동허가 방식이 고려되고 있는데, 전자의 방식은 외국인 가사노동자들이 근로기준법의 보호를 받을 수는 있으나 해당 사업체를 벗어나기 어려워 사업주로부터의 착취 문제가 발생할 수 있고, 후자의 경우에는 노동관계 법령의 적용대상이 아니게 되어 외국인 가사노동자 보호가 미흡해질 수 있음을 지적하였다.

나아가 외국인 가사노동자 인권 보호를 위한 과제로서, 돌봄 노동의 특수성을 고려한 제도의 설계가 필요하고, 외국인 가사노동자의 인권 침해 상황은 그들의 체류자격과 연계되어 내국인보다 열악한 지위에 있게 될 수 있음을 고려해야 하며, 외국인 가사노동자에 대한 수요가 특정 집단에 집중되어 있어 정책적 실효성이 미비할 수 있는 문제가 있고, 현재 외국인 노동자에 대하여 벌어지고 있는 교육수당 미지급과 임금체불, 숙소비용과 통금시간 통제 문제, 최저임금 차등적용의 문제 등 가사노동자의 인권 및 노동권 침해 상황을 고려해야 한다고 하였다. 그리고 결론적으로 외국인 가사노동자의 도입은 돌봄 노동 자체의 질적 수준을 확보하면서도 돌봄노동자들에게도 안정된 근로환경을 제공하기 위하여 국가가 예산을 투입하여 공공성을 강화하는 방식으로 운영할 필요가 있음을 언급하였다.

이후 이어진 종합토론에서, 서울대학교 아시아연구소 아시아이주센터 허정원 연구교수는 이번 시범사업 이후 외국인 돌봄노동자 도입 정책과 관련하여 언론과 비전문가 집단이 더 큰 목소리를 낸 점, 정책목표가 저출산 대책에서 여성의 경력단절 완화로 옮아간 점, 여러 문제점이 확인되었음에도 불구하고 여전히 “필리핀 가사도우미”를 필두로 한 정책이 제시되고 있다는 점에서 의문을 표했다. 그리고 외국인 돌봄노동자 도입을 위해서는 돌봄 사용자와 공급자 등의 이해관계인들의 인식과 요구를 반영하기 위하여 현상황에 관한 데이터 분석에 기초한 정책을 시행해야 하며, 민주주의 국가가 아닌 싱가포르나 홍콩의 사례만을 검토할 것이 아닌, 국가정책으로 최저임금 이하의 외국인 가사도우미를 도입하여 저출산이나 여성의 경력단절 현상을 해결한 사례가 왜 드문지를 생각해서 정책을 설계해야 할 것임을 지적하였다.

다음으로 서울대학교 인권센터 이주영 연구교수는 기본적으로 돌봄 및 돌봄·가사노동에 대한 국제인권법적 관점을 개괄하고, 최근 ILO에서 채택된 유의미한 결의 중 하나인 “양질의 일자리와 돌봄경제에 대한 결의(Resolution concerning decent work and the care economy)”의 지도원칙인 돌봄 노동자를 위한 양질의 일자리 및 돌봄노동자 권리 존중 의무, 돌봄경제 내 양질의 일자리 증진을 위한 모든 형태의 차별 예방, 최저임금 보장 의무 등을 제시하였다. 나아가 이와 같은 국제법의 규범적 기준과 헌법상 평등권을 고려할 때, 국내에 거주하는 이주노동자에게 출신국의 생계비 수준을 고려하여 최저임금을 차등적용하는 것은 인간 존엄성 보장이라는 권리의 본질을 침해하는 것으로서 정당화될 수 없음을 밝혔다.

한국보건사회연구원 김유휘 연구위원은 외국인 돌봄인력과 관련한 정부 개입을 위해서는 지원 대상이 경험하는 어려움에 대한 파악이 선행되어야 하고, 나아가 본 정책의 벤치마크가 되는 국가별 사례를 수용하는 데 있어 정책의 내용뿐만 아니라 해당 국가에서 외국인력 정책이 발전되어온 과정을 함께 검토해야 한다고 하였다. 나아가 현재 정책은 돌봄노동이 휴먼서비스로서 가지는 관계성 등의 특성을 고려하지 못하고, 돌봄노동은 누구나 할 수 있는 일이라고 전제하고 있다는 점, 낮은 인건비 중심으로만 논의가 진행되고 있다는 점은 우려될 만 하고, 한국은 임금에 대해서 기본적으로 직무제 관점을 취하고 있음에도 불구하고 외국인 돌봄노동에 대해서만 인적 관점을 취하는 것인지 그 기준 역시 불분명하다고 지적하였다.

이주와 인권 연구소 김사강 연구위원은 기존 시범사업에서도 교육 수당 지연 지급, 주 40시간 노동 미보장으로 인한 저임금, 높은 숙소비용으로 인한 소득 저하 등의 문제가 불거졌으며, 두 명의 이탈자도 발생했다는 점에서 최저임금 미적용이 관철된다면 가사·돌봄 이주노동자들의 이탈 또는 미등록 체류가 가속화될 것이라는 우려를 표했다. 그리고 현재 운영되고 있는 외국인선원제도, 계절근로자제도, 조선업 기능인력제도 등 민간에 의한 이주노동자들에게 터무니없이 높은 수수료가 부과되고, 이탈보증금을 받는 등의 인권침해가 자행되고 있는데, 이와 같은 문제점들은 민간 주도의 외국인 돌봄노동자 정책을 시행할 경우 반복될 수 있음을 지적하였다. 나아가 이주노동자 도입에 있어 그들에 대한 사회보장이나 정주 기회 확대는 전혀 고려되고 있지 않아, 어린 자녀를 양육하는 이주노동자나 유학생의 배우자에게 보육료 지원을 해주지 않으면서 남의 자녀를 키우라는 것인지 의문을 표하였다.

서울대학교 국제이주와 포용사회센터 강민석 연구원은 한국사회의 실정과 수요에 꼭 맞는 외국인 돌봄노동자 제도 정착을 위해선 현 단계에서 중요한 쟁점들을 점검하는 것이 중요함을 지적하며, 제도 도입 전 수요 파악이나 사회적 논의가 미흡했던 점 및 제도 도입 논의가 비용적 측면에 치우져진 점에 근거하여 그러한 중요한 쟁점들에 대한 논의가 부족했음을 환기하였다. 나아가 싱가포르의 외국인 돌봄노동자 도입 사례를 제시하며, ‘이주’에 대한 찬반양립이 극명한 점 등을 고려할 때 본 시범사업은 사업 수요나 주변국 사례 등을 포괄적으로 검토하여 계획된 정책을 설계할 필요가 있고, 특히 우리의 필요로 인해 한국으로 이주민들을 들여오는 것이 정책의 핵심이므로 그들을 최소한 환대하려는 노력이 필요하다고 하였다.

패널 토론에서는 성평등, 이주, 저출산 등이 복합적으로 얽혀 있는 외국인 돌봄노동자 문제에 있어 범국민적인 공감대를 형성할 수 있는 방안이 있는지, 현재의 돌봄노동에서의 인력 부족 문제가 어느 정도 수준에 이르렀는지 등이 주요하게 논의되었다.

본 좌담회를 통해, 외국인 돌봄노동자 도입 문제는 단지 저출산 장기화에 따른 인력난 해소의 차원을 넘어, 외국인 노동자에 대한 차별적 대우와 인권 침해의 문제나 주로 돌봄노동을 공급하는 여성에 대한 차별 문제까지 광범위하게 아우르는 이슈임이 분명해졌다. 본 좌담회가 추후 외국인 돌봄노동자 도입 정책에 있어 관련된 여러 쟁점들에 대한 범국민적인 공감대를 형성하는 효시가 되고, 현상황에 대한 적확한 데이터 분석을 통한 근거기반 정책 마련을 촉구하는 계기가 되길 기대한다.